Помилка під час визначення компетенції щодо розгляду та вирішення адмінсправ перешкоджає доступу до правосуддя

Тертичний В.Г., голова Львівського окружного адміністративного суду

Кравчук В.М., суддя Львівського окружного адміністративного суду, д.ю.н

Адміністративне судочинство в українському праві з’явилось останнім. Теоретичні підвалини цього виду юрисдикції грунтуються на тезі про спеціальні завдання, які зумовлюють особливості судового процесу.

Відповідно до ч.1 cт.2 КАС «завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ».

Умовне визначення

 Захист прав, свобод та інтересів слід відрізняти від їх охорони. Охорона прав та інтересів має на меті запобігти їх порушенню. Охорона здійснюється шляхом установлення відповідних норм права, правових стимулів, заборон тощо. Натомість захист прав здійснюється в разі їх порушення. Із цього випливає, що під час розгляду кожної справи суд повинен установити, чи наявне порушення прав позивача, адже без цього не можна реалізувати завдання судочинства.

Якщо позивач не довів факту порушення своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб’єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб’єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Водночас визначення завдання судочинства як захисту особи від суб’єкта владних повноважень є до певної міри умовним. Не в кожній адмінсправі є порушення з боку суб’єкта владних повноважень. Так, органи Пенсійного фонду звертаються до суду з позовами про стягнення недоїмки, задекларованої та не сплаченої платником. У таких справах порушником є не суб’єкт владних повноважень, а особа, яка прострочила сплату внесків.
Отже, звертаючись до суду, позивач захищає публічні інтереси, які полягають в отриманні відповідних платежів, а не права та інтереси особи, котра є відповідачем. Більшість справ, що розглядаються адмінсудами, — це саме справи за позовами суб’єктів владних повноважень.

Рівність — у відсутності упередженого ставлення

Вирішуючи спір, суд може відмовити особі в задоволенні позову, що не повною мірою узгоджується з концепцією захисту прав та інтересів позивача. Виходить, що, відмовивши в задоволенні позову, суд не захистив право позивача, а навпаки, захистив відповідача від необгрунтованих вимог. Насправді ж суд вирішив спір.

Якщо ж завданням судочинства (а отже, й суду) вважати захист особи від суб’єкта владних повноважень, то постає питання про дотримання принципу рівності всіх учасників адмінпроцесу перед законом і судом. Адже наперед закладається оцінка суб’єкта владних повноважень як правопорушника. Натомість рівність мала б виявлятись у відсутності упередженого ставлення суду до обох сторін. Усе це, на нашу думку, свідчить, що визначення завдання судочинства як захист позивача є неправильним. Завданням адмінсудочинства є вирішення публічно-правового спору між сторонами. Постанова суду усуває спірність, і в цей спосіб досягається захист прав та інтересів особи. Отже, захист прав — наслідок вирішення спору, а не завдання суду.
На підтвердження цієї думки можна навести ст.3 КАС, в якій справа адмін’юстиції визначається як «переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір», а адмінсудочинство — як «діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення справ». Отже, судочинство — це вирішення спору.

Водночас значна кількість адмінсправ виникає не через спір. Це справи за позовами суб’єктів владних повноважень про стягнення узгоджених сум податків та обов’язкових платежів, штрафних санкцій, припинення суб’єктів підприємницької діяльності тощо. У цих справах відповідач не виконує публічно-правових обов’язків не внаслідок спору щодо підстав виникнення таких обов’язків, а з інших причин: через відсутність коштів, бажання відстрочити платежі, байдужість тощо.     У таких справах суд не здійснює захисту прав особи (відповідача) від суб’єкта владних повноважень (позивача), але й не вирішує спір як такий. Розглядаючи справи цієї категорії, суд виконує, по суті, контрольну функцію, перевіряє, чи є передбачені законом підстави для стягнення, припинення та інших дій, про які просить позивач. Завдання судочинства тут полягає в недопущенні безпідставного обмеження прав особи суб’єктом владних повноважень. Отже, йдеться про превентивну (попереджувальну) функцію судочинства. Суд фактично здійснює охорону, а не захист прав відповідача. Таких справ багато.

Перетворення на погоджувальну інстанцію

Необхідність звернення до суду сповільнює реалізацію владних повноважень, перетворює суд на чергову погоджувальну інстанцію і знижує якість роботи державних органів, оскільки свою відповідальність за управлінське рішення вони фактично перекладають на суд. Правомірність резолюцій повинна забезпечуватися не превентивним судовим контролем, а всією системою правових гарантій.

Окрім того, стягнення безспірних платежів за судовим рішенням призводить до штучного спору. Фактично з моменту подання позовної заяви безспірні правовідносини стають спірними, позивач, так би мовити, провокує відповідача на спір. Відповідач, який неправомірно не сплачує борг, може не сплачувати його й надалі, до набрання рішенням суду законної сили, покладаючись на те, що з цього приводу є судове провадження. 

На нашу думку, для підвищення ефективності дій влади, зменшення кількості судових справ та скорочення строків їх розгляду, зменшення бюджетних витрат суди не повинні розглядати безспірних справ. Суб’єкт владних повноважень самостійно і поза попереднім судовим контролем учиняє необхідні дії, а, якщо виникає спір щодо правомірності цих дій, зацікавлена особа може звернутися до адміністративного суду з відповідним позовом. Правомірність дій суб’єкта повноважень, які не оспорюються, не може ставитися під сумнів, оскільки це підриває авторитет влади й основний принцип управління: рішення повинні виконуватися. З цією метою потрібно надати суб’єктам владних повноважень право (насамперед органам державної податкової служби, Пенсійного та інших фондів) приймати рішення про стягнення грошових сум та інших активів юридичних та фізичних осіб. Такі рішення повинні вважатися виконавчими документами.

Безперспективні позовні вимоги

Окремо слід зупинитися на спорах між різними органами державної влади. Для прикладу, управління Пенсійного фонду звертаються з позовами до відділень виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань про спонукання до вчинення дій, а саме — включення до акта звірки та в списки виплачених сум пенсій. У постанові Верховного Суду від 15.04.2008 була висловлена чітка правова позиція, що порядок відшкодування Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань Пенсійному фонду витрат, пов’язаних з виплатою пенсій по інвалідності внаслідок отриманого каліцтва на виробництві або професійного захворювання, не врегульовує спірних відносин, які виникли.

Згаданий порядок щодо підписання актів звірки розрахунків підлягає застосуванню тільки в разі відсутності спору. У випадку відсутності згоди на підписання актів з боку Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань вимоги стосовно відшкодування таких сум вирішуються в судах адмін’юрисдикції. При цьому подається позов про стягнення цих сум, а не висуваються вимоги щодо підписання актів звірки.
Отже, обраний позивачем у цій справі спосіб захисту (відновлення) порушеного права є таким, що не відповідає змісту прав управління Пенсійного фонду щодо відшкодування понесених витрат. Аналогічна правова позиція висловлена ВС у постановах від 30.09.2008 та 23.03.2010, ухвалі ВАС від 8.07.2010 у справі №К-10954/08 та десятках інших ухвал останнього з названих судів.

Проте, незважаючи на чітку та однозначну позицію судів, управління Пенсійного фонду продовжують звертатися до судів з явно безперспективними позовними вимогами, марно витрачаючи державні кошти, які могли б бути витрачені за призначенням. А чи взагалі потрібно такі спори вирішувати в суді? На нашу думку, більш ефективно й економно було б урегулювати відносини між фондами управлінським рішенням, наприклад постановою Кабінету Міністрів.
Те саме можна сказати про інші спори між суб’єктами владних повноважень. Вони свідчать про недоліки законодавства, яке допускає неоднозначність тлумачення. Такі негаразди повинні усуватися шляхом коригування змісту нормативних актів, а не судовими рішеннями.

Недосконале розмежування компентенції

Одна з центральних проблем українського судочинства — розмежування юрисдикції судів. Не тільки позивачі, а й суди часто помиляються під час визначення компетенції щодо розгляду та вирішення справ. Це призводить до порушення права на доступ до правосуддя.
Непоодинокими є випадки, коли причиною скасування рішення, яке набрало законної сили, є лише порушення правил юрисдикції. Страждають від цього насамперед сторони. Вони змушені розпочинати все заново. Очевидно, що такий стан речей не відповідає принципам побудови судової системи, зменшує ефективність правосуддя, підриває його авторитет в очах людей.

На цей час існує чотири види судової юрисдикції: кримінальна, цивільна, господарська й адміністративна. Сфера юрисдикції судів законом чітко не визначена. Головними критеріями спеціалізації визнаються предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами встановлено неоднакові процедури провадження щодо різних правовідносин.

Конституційний Суд відзначив, що розмежування повноважень між загальними та спеціалізованими судами підпорядковане гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист. Додержання конституційного принципу спеціалізації при прийнятті законів щодо організації та діяльності судів є конституційним обов’язком законодавця (рішення від 9.09.2010). Таким чином, недосконале розмежування компетенції судів свідчить про неналежне виконання законодавцем свого конституційного обов’язку. 

Потрібний правовий механізм запобігання та усунення помилок з визначенням юрисдикції. На нашу думку, юрисдикція справи повинна остаточно визначатися до вирішення останньої та набрання рішенням законної сили. Це, зокрема, означало б, що вердикт, який набрав чинності, не може бути скасований з мотивів непідвідомчості справи суду. Повинна діяти норма: якщо суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що справа належить до їх юрисдикції, касаційний суд не може скасувати рішення і закрити провадження. Законність та обов’язковість рішення не залежать від того, який саме суд ухвалив рішення.

Алгоритм визначення юрисдикції міг би бути такий. Позивач звертається до того суду, до юрисдикції якого, на його думку, належить справа та якому вона підсудна. Якщо, на думку суду, позивач помилився, суддя передає справу до належної установи третьої гілки влади, зокрема й до суду іншої юрисдикції (а не як нині — повертає позовну заяву чи відмовляє у відкритті провадження). Не повинно бути відмови у відкритті провадження з підстав неналежності справи до юрисдикції суду. Це перешкоджає доступу до правосуддя і прямо суперечить принципам правової держави.

Суддя може самостійно вирішити, до компетенції якого суду належить справа, і дати їй належне спрямування. Ухвала суду про передання справи до іншого суду підлягає апеляційному оскарженню.

Тому, якщо сторони не згідні з такою ухвалою, є механізм перевірки її правильності. Ухвала апеляційного суду з цього питання має бути остаточною. Подальші спори щодо юрисдикції припиняються. Звісно, що такий підхід не виключає дискусій між судами. Можна сподіватися, що вищі спеціалізовані суди і ВС зможуть дати відповідні роз’яснення і спори врешті-решт припиняться. До речі, аналогічні підходи давно існують у Німеччині (§17—17 b закону про судоустрій, §173 статуту адміністративних судів, §155 статуту фінансових судів, §202 закону про суди із соціальних питань). Вони довели свою ефективність.

ЗАКОН І БІЗНЕС, №17 (1004) 23.04—29.04.2011