flag Судова влада України

Єдиний Контакт-центр судової влади України 0-800-501-492

Зменшення «вартості» справи, врегулювання строків її розгляду покращать умови діяльності Феміди

Зменшення «вартості» справи, врегулювання строків її розгляду покращать умови діяльності Феміди

Тертичний В.Г., голова Львівського окружного адміністративного суду

Кравчук В.М., суддя Львівського окружного адміністративного суду, д.ю.н


Ще не так давно запровадження адміністративної юстиції бачилось лише як майбутнє. Але сьогодні розвиток адмінсудочинства набирає обертів. Уже 5 років адміністративні обителі Феміди виконують головне завдання — захищають права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

Хоча Кодекс адміністративного судочинства є відносно новим і в ньому найбільш послідовно втілено світові та європейські стандарти справедливого й ефективного правосуддя, його застосування виявило: є норми, які знижують потенціал адмінсудочинства. 

 

Розраховувати на удачу

 Сьогодні проблемним є питання строків звернення до суду, які не кодифіковані. Крім ст.99 КАС, ці строки можуть визначатися також іншими законами. На нашу думку, строки звернення до суду мають визначатися виключно КАС. Вони не повинні бути надто тривалими. Слід виходити з того, що особа, права якої порушені, повинна одразу звертатися по захист своїх прав і мати достатньо часу для цього. На нашу думку, для цього вистачить одного місяця. Водночас, якщо зверненню до суду перешкоджали певні обставини, цей строк може бути поновлений судом.

Якщо строк пропущено з причин, які не визнані судом поважними, він залишає позовну заяву без розгляду (ст.100 КАС). Однак залишення позовної заяви без розгляду не перешкоджає повторному

зверненню до суду. Виходить, що відкриття провадження у справі залежить від суб’єктивної оцінки того чи іншого головуючого судді обставин, якими позивач обгрунтовує причину пропуску строку звернення до суду. Може статися, що після того, як позовну заяву буде залишено без розгляду, інший суддя за тих самих обставин поновить строк. Відтак законодавець закладає елементи невизначеності: позивач може розраховувати на удачу.
На нашу думку, позивач не повинен мати права на повторне звернення до суду після залишення позовної заяви без розгляду. Якщо позивач не згоден з висновком суду щодо поважності причин пропуску строку звернення до суду, він повинен оскаржувати ухвалу суду про залишення позовної заяви без розгляду, а не подавати її вдруге.

 

Ідеальні умови для реальності

 Окремо слід зупинитися на строках розгляду справ. Відповідно до ст.122 КАС адмінсправа має бути розглянута і вирішена протягом розумного строку, але не більше місяця з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби розглядаються та вирішуються протягом розумного строку, але не більш ніж 20 днів з дня відкриття провадження у справі.

Як показує практика, справу реально розглянути в місячний строк, якщо:
- суду надано всі докази, необхідні для вирішення спору;

- особи, які беруть участь у справі, завчасно (мінімум за 7 днів — ч.3 ст.35 КАС) повідомлені про час та місце судового розгляду і до суду повернулися розписки про вручення повісток;
- позивач не змінював позовних вимог і сторони не заявили клопотання про колегіальний розгляд справи;

- немає необхідності залучати до участі у справі інших осіб. 

Ці умови наближені до ідеальних і в реальному житті зустрічаються вкрай рідко. Тому судді змушені, виконуючи вимоги стст.35, 53, 128, 150 КАС, відкладати розгляд справи чи оголошувати перерви. Проте всі ці обставини, з огляду на ст.122 КАС, не мають правового значення і не визнаються підставами для продовження строку розгляду справи. 

Статтею 1951 КАС передбачено, що апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції має бути розглянута протягом 1 місяця з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції — протягом 
15 днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.
У виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на 15 днів, про що постановляє ухвалу.

 Відповідно до ст.2141 КАС касаційна скарга має бути розглянута протягом 1 місяця з дня одержання судом касаційної інстанції адміністративної справи. Слід звернути увагу, що продовження цього строку (як для апеляційної скарги) законом не передбачено.
На практиці ці строки не виконуються: справи розглядаються апеляційним та касаційним судами місяцями, а то й роками. І на це є об’єктивні причини:

- значна кількість справ і неукомплектованість судів;

- відсутність достатньої кількості залів судових засідань (непоодинокі випадки, коли суддя може засідати лише 7 год. на тиждень);

- відсутність фінансування витрат на кореспонденцію тощо.

Таким чином, маємо ситуацію, коли закон не виконується, бо його об’єктивно не можна виконати. І як би суддя не намагався вирішувати всі справи в установлений строк, він об’єктивно не зможе цього зробити без порушення інших процесуальних норм. Фактично суддя змушений обирати: строк чи повнота зібраних доказів; строк чи право особи на участь у судовому засіданні.

 

Короткий шлях до «дисциплінарки»

 В Україні кожному судді будь-якого суду і будь-якої інстанції завжди можна дорікнути строками. Відповідно до п.2 ч.1 ст.83 КАС невжиття суддею заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом, є підставою для дисциплінарної відповідальності. От і виходить, що підстави завжди є. І приводи можуть знайтися. Така ситуація не є нормальною і потребує змін.

Можна було б запропонувати таке регулювання. Суддя повинен розглядати справу в розумний строк, але не більше одного місяця. У виняткових випадках, з урахуванням особливостей розгляду справи, суд може продовжити строк розгляду справи. Граничний строк встановлювати не потрібно.

З метою скорочення фактичних строків розгляду справи доцільно було б скоротити строк завчасного повідомлення особи про час та місце судового розгляду. Відповідно до ч.3 ст.35 КАС повістка повинна бути вручена не пізніше, ніж за 7 днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді.

Повістка у справах, для яких установлено скорочені строки розгляду, має бути вручена у строк, достатній для прибуття до суду. На нашу думку, повістка повинна вважатися врученою належно, якщо вона вручена у строк, достатній для прибуття до суду.

Для скорочення строків розгляду справи доцільно було б переглянути положення ч.3 ст.107 КАС, яким передбачено необхідність установлення зареєстрованого місця проживання (перебування) відповідача — фізичної особи до відкриття провадження у справі. На практиці на отримання цієї інформації потрібно не менше тижня. Водночас у більшості випадків адреса, зазначена у позовній заяві, підтверджується. Тож доцільність цієї процедури сумнівна.
Пропонується перевіряти зареєстроване місце проживання відповідача — фізичної особи лише в разі повернення до суду повістки, надісланої на адресу, зазначену в позові. Це, крім того, що скоротить строки, ще й зменшить витрати на листування між судом і адресними бюро.

 

«Обмежена участь» задля економії

 В умовах хронічного бюджетного недофінансування судів актуальною є оптимізація витрат на судочинство. Як скоротити «вартість» справи? Як зробити так, щоб завдання судочинства вирішувалися меншою ціною?

Бюджетні видатки супроводжують кожну справу. Держава витрачає кошти на поштове відправлення повісток та процесуальних документів; диски для технічної фіксації; оплату праці суддів, працівників апарату, представників суб’єктів владних повноважень; витрати, пов’язані з розглядом справи тощо. Проте чи всі ці витрати є вкрай необхідними для реалізації завдань судочинства?

Нам видається, що ні. Суди розглядають велику кількість справ, в яких не вирішуються спори про: припинення суб’єктів підприємницької діяльності, стягнення узгоджених податкових зобов’язань, стягнення штрафів тощо. В цих справах суди фактично дублюють роботу адміністративних органів. Немає жодних перешкод для того, щоб ці рішення приймались уповноваженими державними органами, і лише в разі оскарження розглядалися судом. Виведення цих справ з-під попереднього судового контролю суттєво розвантажить суди і скоротить видатки.

Непоодинокими є випадки, коли представники суб’єктів владних повноважень долають сотні кілометрів, аби в засіданні повідомити суд, що вони підтримують позов чи заперечують його. Така «подорож» позбавлена сенсу, оскільки жодним чином ні на що не впливає. Держава марно витрачає гроші, іноді більшу суму, ніж зазначено в позові, на оплату таких відряджень. Для зменшення державних втрат та економії бюджетних коштів доцільно було б запровадити, так би мовити, «обмежену участь» суб’єкта владних повноважень у справі. Він подає письмові пояснення (заперечення) і документи, на підставі яких прийнято рішення (вчинено дію чи бездіяльність), а також докази, які витребував суд. Здебільшого цього було б достатньо для оцінки обставин справи. Представники суб’єкта владних повноважень повинні з’явитись, якщо суд визнав їхню явку обов’язковою. З одного боку, це дозволило б юридичним службам сконцентруватися на дійсно складних справах. З другого — зекономило б значні державні кошти.

 

Диски із залишком інформації

 Проявом марнотратства є технічний запис справи на один компакт-диск. Один диск — одна справа. Це зумовлено тим, що диск зберігається при справі. При потребі його можна прослухати в суді апеляційної чи касаційної інстанції. Проте, як показує практика, потреба у відтворенні звукозапису виникає не часто. Водночас на кожному диску залишається багато вільного місця, достатнього для запису ще десятків справ.

На нашу думку, немає перешкод для здійснення технічного звукозапису судових засідань у різних справах на один носій інформації за принципом: «один зал — один диск». Архівна копія звукозапису зберігається в суді. При потребі вона завжди може бути надана особам, які беруть участь у справі. Якщо для обгрунтування скарги є потреба у відтворенні звукозапису, останні завжди можуть замовити й отримати в суді копію технічного запису і додати її до скарги. З урахуванням сотень тисяч розглянутих адмінсправ бюджетна економія буде відчутною.
Особа, яка звертається до суду, повинна подати копію позовної заяви та всіх доданих до неї документів для відповідача і третіх осіб. Це може бути досить велика кількість документів. Водночас витрати на копіювання не віднесені до таких, що пов’язані з розглядом справи, і не відшкодовуються стороні, на користь якої постановлено рішення. На нашу думку, судові витрати слід доповнити витратами на копіювання письмових доказів.

 

Неоднозначність тлумачення норм

 Однією з найбільших проблем вітчизняної юридичної практики є відсутність правової визначеності. В однакових справах суди, а деколи навіть ті самі колегії суддів, можуть ви¬словлювати протилежні правові позиції. Це вкрай негативно впливає на всю юридичну практику, особливо на суди першої інстанції. Вони втрачають орієнтир і діють в умовах підвищеного професійного ризику. Зрозуміло, що суперечливість практики — це не лише проблема суду. Вона насамперед позначається на людях, спотворює закон, робить з нього дишло.

В умовах перманентної недосконалості чинного законодавства та його постійного реформування тільки чітка, однозначна і, головне, стабільна правова позиція суду може стати інструментом виправлення помилок законодавця. 

Проте після того, як значна частина адмінсправ, насамперед соціальних, закінчується апеляційним переглядом, стан єдності судової практики, який і до того був незадовільний, лише погіршиться. Тепер можна вести мову про практику львівську, київську чи донецьку — відповідно до того, який апеляційний суд її запровадив. Вищий адмінсуд не переглядає цих справ, а тому позбавлений процесуального права скасувати незаконну постанову. Ці справи не матимуть перспективи і у Верховному Суді, оскільки не є об’єктом касаційного перегляду. Ці установи можуть тільки узагальнювати практику і рекомендувати місцевим та апеляційним судам дотримуватися певної позиції. 

На нашу думку, організаційною гарантією єдності судової практики є встановлення обов’язку апеляційних судів і ВАС давати роз’яснення у так званих серійних справах, тобто у справах, котрі мають однакову фабулу, але за участю різних сторін. З метою запобігання помилкам суди першої інстанції, які вбачають неоднозначність тлумачення норм закону, повинні мати право звертатися до вищих судів з поданням про тлумачення закону. Рішення про це приймають на зборах суддів.

Якщо апеляційний суд не може дати роз’яснення, він звертається до ВАС. Останній може дати відповідне роз’яснення чи порушити питання про внесення змін до закону, який викликає неоднозначність; звернутися до ВС з приводу внесення подання до Конституційного Суду.

На час до надходження відповідного роз’яснення провадження у серійних справах зупиняється. В такий спосіб зменшується ризик прийняття незаконного рішення, посилюється взаємодія між судами, а також між судовою і законодавчою гілками влади. Після того як буде вироблена чітка правова позиція і надане відповідне роз’яснення, провадження у справах відновлюється і вони вирішуються з урахуванням тлумачення, котре дав вищий суд.

 

Покарання за невиконання

 Стан виконання рішень в Україні є вкрай незадовільним. Це не лише підриває авторитет нашої держави в очах громадян та світового співтовариства, а й робить неефективним судовий захист загалом. Для чого судитися, якщо все одно нічого не отримаєш? Очевидно, що косметичних реформ тут буде замало. Потрібен принципово інший механізм. Перші кроки в цьому напрямку вже зроблені. Судовий контроль за виконанням рішення, який передбачає персональну відповідальність у вигляді значного штрафу, виявився реальним стимулом. 

Водночас причиною невиконання рішень в адмінсправах часто є не свідомий саботаж з боку боржників, а відсутність грошей. Бюджетне законодавство передбачає стягнення коштів тільки в межах відповідних бюджетних призначень. Відтак з держави не можна стягнути більше, ніж заплановано. Закладається механізм, коли якісь рішення суду апріорі не можуть бути виконані. Це спотворює сутність судового рішення як обов’язкового до виконання, надає йому умовності. 

На нашу думку, держава, як боржник, повинна мати такий самий статус, як і приватна особа. Без рівності людини і держави не може бути верховенства права. Тому рішення повинні виконуватися незалежно від наявності бюджетних призначень на ці цілі, з урахуванням їх пріоритетності перед запланованими видатками. Це підвищить дисципліну та відповідальність державних органів й авторитет суду. 

Невиконання судового рішення є злочином (ст.382 КК). Проте кількість розглянутих кримінальних справ за цією статтею є незначною, що свідчить про відсутність реального кримінального переслідування за невиконання рішення. Видається, що більш рішучі і послідовні дії прокуратури в цьому напрямку мали б істотний позитивний вплив.
Повинен нарешті запрацювати регрес. Якщо держава компенсує шкоду, заподіяну з вини конкретного держслужбовця, останній повинен відповідати перед державою не тільки дисциплінарно, а й матеріально. У кожного правопорушення є автор, і саме він має відчути негативні наслідки своїх незаконних рішень (дій чи бездіяльності).
Отже, запропоновані шляхи вдосконалення адміністративного судочинства потребують детального опрацювання і системного підходу. Тому й сподіваємося на активне обговорення та професійну дискусію.


ЗАКОН І БІЗНЕС, №18 (1005) 30.04—10.05.2011